Inleiding wet- en regelgeving rondom dieren

Wet- en regelgeving op Europees niveau (EU)

Op het hoogste niveau is er de Europese wetgeving. De Europese Unie maakt regels die voor alle lidstaten (waaronder Nederland) gelden. Er zijn twee belangrijke vormen van EU-regels: verordeningen en richtlijnen.

Een EU-verordening is direct bindend in alle lidstaten. Als de EU zo’n verordening over een bepaald onderwerp vaststelt, dan geldt die meteen als wet in Nederland, zonder dat Nederland daar zelf nog een wet voor hoeft te maken. Op het gebied van dieren kennen we bijvoorbeeld EU-verordeningen over dierenwelzijn tijdens transport (regels hoe dieren vervoerd moeten worden, hoeveel rust, hoeveel ruimte, etc.) en over handel in bedreigde soorten (CITES-verordening, die regelt dat je geen producten van beschermde dieren mag verhandelen). Omdat het verordeningen zijn, gelden deze regels direct in elke gemeente, dus is het belangrijk ze globaal te kennen.

Een EU-richtlijn is een soort opdracht aan de lidstaten om hun eigen wetten aan te passen of te maken volgens bepaalde doelen. Een richtlijn zegt wat er bereikt moet worden, maar landen mogen zelf bepalen hoe. Een bekend voorbeeld is de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn, die beschermt wilde vogels en andere dieren en hun leefgebieden. Nederland heeft deze richtlijnen omgezet in nationale regels (voor vogels en natuur bijvoorbeeld in de Omgevingswet, waarover later meer).
Een ander voorbeeld: de EU-richtlijn voor dierenwelzijn in de landbouw geeft minimumeisen voor de huisvesting van landbouwdieren; Nederland heeft die eisen verwerkt in onze nationale besluiten onder de Wet dieren.

Het EU-niveau is van belang omdat het kaders stelt waar nationale en lokale overheden zich aan moeten houden. Als gemeente kun je niet in strijd handelen met EU-wetgeving. Bijvoorbeeld: de EU bepaalt dat bepaalde exotische dieren niet gehouden of ingevoerd mogen worden; een gemeente kan dan niet eigen regels maken die dit ineens wél toestaan. Andersom kan een gemeente wel strengere eisen willen stellen, maar ook dat is vaak beperkt, omdat de EU-wetgeving minimaal overal gelijk moet zijn (level playing field binnen Europa).

In ons werk betekent dit dat je soms moet verwijzen naar hogere regels. Als een inwoner bijvoorbeeld exotische dieren wil verkopen, zul je moeten nagaan of EU-regels (CITES bijvoorbeeld) dit verbieden of beperken, los van de nationale of lokale regels. Gelukkig hoef je de details van alle EU-wetten niet uit je hoofd te kennen, maar je moet wel beseffen dat ze bestaan. In de volgende les gaan we dieper in op deze regels vanuit de EU.

Wet- en regelgeving op nationaal niveau (landelijke overheid)

De meeste dierenwetgeving komt van de landelijke overheid en geldt in het hele land. Deze wetten bepalen de grote lijnen en leggen verplichtingen op aan inwoners, bedrijven en overheden. Een wet wordt vastgesteld door het parlement en heeft juridische bindende kracht. Hieronder volgen de twee belangrijkste wetten op het gebied van dieren:

Wet dieren

De centrale wet voor gehouden dieren (huisdieren, landbouwdieren, hobbydieren). Deze wet bevat basisregels voor dierenwelzijn en -gezondheid en bepaalt onder meer dat dieren adequate verzorging moeten krijgen en niet onnodig pijn mogen lijden. Wet dieren is een kaderwet; er hangen allerlei uitvoeringsbesluiten onder die de concrete regels bevatten (zoals het Besluit houders van dieren met welzijnsregels, het Besluit diergeneeskundigen, etc.).

Omgevingswet

In 2024 in werking getreden en bundelt wetgeving rondom de fysieke leefomgeving, waaronder ruimtelijke ordening, milieu en natuurbeheer. Onder deze wet valt het Besluit Activiteiten in de Leefomgeving (BAL) waar veel zaken zijn opgenomen over bijvoorbeeld niet mogen verstoren van broedende vogels.

De Wet natuurbescherming is hiermee vervallen en de regels over soorten- en gebiedsbescherming zijn opgenomen in de Omgevingswet. Gemeenten stellen via deze wet omgevingsplannen op, waarin bijvoorbeeld wordt geregeld waar dieren mogen worden gehouden en welke milieuvoorschriften gelden voor dierenverblijven.

Gemeenten moeten binnen deze wetten opereren en kunnen geen lokale regels maken die hiermee in strijd zijn. Dierenwelzijn valt grotendeels onder nationale bevoegdheden, waardoor gemeenten beperkte ruimte hebben om hier eigen beleid op te voeren. Wel hebben zij uitvoerende taken, zoals de opvang van gevonden dieren en handhaving op overlast. Als dieradviseur vertaal je nationale wetgeving naar de gemeentelijke praktijk en adviseer je collega’s en inwoners over de toepassing ervan.

Wet- en regelgeving op provinciaal niveau

Elke provincie heeft eigen bestuursbevoegdheden, waaronder natuurbeheer en faunabeheer. Provincies stellen provinciale verordeningen op en verlenen vergunningen binnen de kaders van de Omgevingswet.

Rol van de provincie in dierenwetgeving:

• Uitvoering van de Omgevingswet: provincies verlenen ontheffingen voor beheer van beschermde diersoorten en reguleren jacht en populatiebeheer, bijvoorbeeld bij schade door ganzen of het verplaatsen van soorten voor ruimtelijke ontwikkelingen.
• Provinciale verordeningen: regels kunnen variëren per provincie, bijvoorbeeld over gebieden waar intensieve veehouderij is toegestaan.
• Geen directe welzijnstaak: provincies reguleren natuurbeheer, maar hebben geen verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn bij gehouden dieren. Wel kunnen ze betrokken zijn bij crises, bijvoorbeeld als een bedrijf zowel dierenwelzijns- als milieuregels overtreedt.

Bij kwesties rondom wilde dieren of natuurbeheer moet de gemeente vaak afstemmen met de provincie. Zo heeft de gemeente geen bevoegdheid om beschermde dieren te verplaatsen of vangacties uit te voeren zonder provinciale goedkeuring.

Wel kan het zo zijn dat als er bijvoorbeeld een grootschalig dierenwelzijnsprobleem is (stel: een grote boerderij met verwaarloosde dieren) de provincie betrokken raakt vanuit hun rol in crisisorganisaties of milieu (bijvoorbeeld als het bedrijf ook milieuregels overtreedt). Maar in de dagelijkse praktijk zal een provincie zich weinig met individuele dierenkwesties bemoeien, tenzij het om natuur/faunavraagstukken gaat.

Voor de uitvoering van je werk geldt dus dat als er zaken spelen met wilde dieren of natuur, je mogelijk moet opschalen of afstemmen met de provincie. Bijvoorbeeld, een inwoner meldt dat er bevers bomen omknagen in de stadswijk – de gemeente zelf heeft geen bevoegdheid om zomaar beschermde dieren te vangen of te verplaatsen; je zou contact moeten leggen met de provincie (of hun uitvoerende diensten de FBE en/of de WBE) om te kijken wat mag en wat moet.

Het is handig om te weten welke provinciale regels er in jouw provincie zijn, maar je hoeft ze niet allemaal uit je hoofd te kennen. Wel moet je weten wanneer iets provinciewerk is.

Regelgeving op gemeentelijk niveau

Op het laagste overheidsniveau vinden we de gemeente. De gemeente is het bestuur dat het dichtst bij de inwoners staat en dus ook vaak als eerste wordt geconfronteerd met vragen of problemen rond dieren. Maar de mogelijkheden van de gemeente om zelf regels te stellen over dieren zijn beperkt, omdat veel al landelijk geregeld is. Toch zijn er belangrijke zaken op gemeentelijk niveau:

• Algemene Plaatselijke Verordening (APV): vrijwel elke gemeente heeft een APV, dat is een lokale verordening met regels over openbare orde, veiligheid en lokale aangelegenheden. In de APV kunnen bepalingen staan die met dieren te maken hebben. De Gemeentewet geeft de gemeente de bevoegdheid om lokale regels te maken ter handhaving van de openbare orde en ter voorkoming van overlast.
  Elk gemeentebestuur bepaalt zelf de inhoud van de APV, dus de regels kunnen iets verschillen per gemeente. Als dieradviseur is het dus belangrijk om de APV van jouw eigen gemeente goed te kennen op de punten die over dieren gaan. Hierin staat wat de gemeente zelf geregeld heeft.
• Uitvoering van landelijke taken: naast eigen verordeningen voert de gemeente ook een aantal wettelijke taken uit die in landelijke wetgeving aan de gemeente zijn toebedeeld.
• Lokaal beleid (beleidsplannen): naast formele verordeningen maken veel gemeenten een Dierenwelzijnsnota of een beleidsplan dieren. Dit zijn documenten waarin het gemeentebestuur zijn visie en voornemens over de omgang met dieren vastlegt. Deze beleidsplannen zijn geen wetten, maar wel belangrijk voor de dagelijkse praktijk. Ze bevatten vaak beleidsregels of richtlijnen voor ambtenaren. Als dieradviseur heb je vaak een (grote) rol in het opstellen en uitvoeren van dit beleid rondom dieren.

Het gemeentelijk niveau is waar alles samenkomt: Europese en nationale regels moeten hier worden nageleefd, provinciale ontheffingen kunnen lokaal effect hebben, en de gemeente zelf voegt wat eigen regels en beleid toe in de gaten die overblijven. Voor jou is het cruciaal om te kunnen bepalen of een vraagstuk nationaal of lokaal geregeld is.

Stel, er komt een klacht binnen over iemand die zijn hond slaat. Dierenmishandeling valt onder de Wet dieren (landelijk, zelfs strafrechtelijk), dus dat moet via politie/NVWA worden afgehandeld – de APV biedt hier geen oplossing, want een gemeente mag niet zelf een andere straf bedenken voor dierenmishandeling.

Maar komt er een klacht over hondenpoep in het park, dan is dat iets van de APV (lokaal), en kan de gemeentelijke handhaving ingrijpen.

Soms heb je overlap: bijvoorbeeld een flink stinkende duivenhouderij in een woonwijk – mogelijk overtreedt dit zowel nationale regels (Wet geurhinder en veehouderij, of milieuaspecten nu onder de Omgevingswet) als de APV (overlastbepaling). Dan moet je een afweging maken welke maatregelen je gaat nemen: lokaal ingrijpen om de overlast te stoppen en/of de NVWA waarschuwen als er sprake is van verwaarloosde dieren of milieuovertredingen.

Er komt een melding van een verwaarloosde paard in een wei. De melder belt 144. De centralist beslist – is het acuut? Zo nee, dit kan naar de LID.

De LID-inspecteur komt kijken, constateert een overtreding van de Wet dieren (te weinig zorg). Hij schakelt mogelijk de politie in als ondersteuning of voor het geval het uit de hand loopt. Hij geeft de eigenaar een last om binnen twee weken te verbeteren. Hij meldt dit ook aan de gemeente als het bijvoorbeeld om een bekende zorg-mijder gaat of als er vergunning-technisch iets mis is (bijv. die wei mag eigenlijk niet als paardenstalling gebruikt worden volgens het bestemmingsplan).

De dieradviseur kan dan intern checken of er nog een milieu- of bouwaspect is en of er vanuit de gemeente iets moet gebeuren (bijvoorbeeld een brief over illegale situatie, of contact met zorginstanties).

Na twee weken gaat de LID kijken, is de situatie niet verbetert, dan besluit hij in overleg met de politie tot inbeslagname.

De politie formaliseert dat, de dierenambulance regelt vervoer en opvang voor het paard. De NVWA hoeft in dit geval niet betrokken te worden, omdat het om een hobbydier gaat en de LID/Politie het afkunnen. Als het tientallen paarden waren, had de NVWA misschien ook meegeholpen vanwege mankracht en expertise.

Bewoners van een wijk melden bij de gemeente en 144 dat een hond regelmatig agressief gedrag vertoont en al meerdere mensen heeft gebeten. De eigenaar laat de hond loslopen en reageert niet op waarschuwingen van omwonenden. De situatie escaleert als een kind in het gezicht wordt gebeten en medische hulp nodig heeft.

Samenwerking tussen instanties

• Politie (wijkagent en dierenpolitie): beoordeelt of de hond in beslag genomen moet worden en stelt een proces-verbaal op bij ernstige verwondingen.
• Gemeentelijke BOA’s en dieradviseur: toetsen of de eigenaar eerdere waarschuwingen heeft gehad en kijken of er in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) regels zijn overtreden.
• Dierenambulance/dierenopvang: staat klaar om de hond op te vangen als deze in beslag wordt genomen.
• LID: controleert of de hond correct is gehouden en of de eigenaar voldoet aan de zorgplicht onder de Wet dieren.

Uitkomst
De wijkagent en BOA’s gaan samen met de dieradviseur in gesprek met de eigenaar, die weigert mee te werken.
Omdat de hond al meerdere slachtoffers heeft gemaakt en een direct gevaar vormt, wordt de politie ingeschakeld.
De hond wordt in beslag genomen en tijdelijk opgevangen in een dierenasiel.
De eigenaar krijgt een proces-verbaal, en de rechter besluit dat de hond niet terug mag naar de eigenaar vanwege de risico’s voor de openbare orde en veiligheid.
Het asiel heeft het dier laten onderzoeken. Er zijn geen fysieke omstandigheden die het agressieve gedrag van de hond verklaren. Na enkele maanden is er geen verbetering in het gedrag te zien van de hond, medewerkers van het asiel durven amper bij het dier in de buurt te komen voor zijn dagelijkse verzorging. Nu uitgebreid onderzoek, in samenwerking met een hondengedragstherapeut, wordt besloten de hond in te laten slapen. 

Bij de gemeente en 144 komen meerdere meldingen binnen over een woning waar tientallen katten worden gehouden. Buurtbewoners klagen over stankoverlast en vliegen, en vermoeden dat de dieren niet goed verzorgd worden. Een postbezorger meldt dat hij de eigenaar zelden ziet en dat de gordijnen altijd dicht zijn.

Samenwerking tussen instanties:

• Politie (wijkagent en dierenpolitie): beoordeelt de situatie en kijkt of er sprake is van strafbare dierenmishandeling of verwaarlozing. De wijkagent kan signalen van zorgmijding of verward gedrag herkennen en schakelt eventueel zorginstanties in.
• LID: controleert of de katten onder de Wet dieren vallen als verwaarloosd. Geeft indien nodig een officiële waarschuwing en monitort of de eigenaar de zorg verbetert.
• Dierenambulance/dierenopvang: staat paraat om dieren op te vangen en te vervoeren als inbeslagname nodig is.
• Gemeentelijke BOA’s en dieradviseur: toetsen of de situatie onder de APV valt (bijvoorbeeld regels over overlast of maximumaantallen huisdieren). De dieradviseur coördineert de samenwerking en kijkt naar structurele oplossingen.
• GGD/Zorginstanties: bij ernstige vervuiling of psychische problematiek wordt de GGD ingeschakeld. De gemeente kan via maatschappelijke ondersteuning hulp bieden.

Uitkomst
De wijkagent en de LID-inspecteur gaan ter plaatse en constateren dat de eigenaar meer dan 40 katten in huis heeft, zonder voldoende voedsel, water en hygiëne. De katten zijn vermagerd, sommigen hebben ontstoken ogen of kale plekken.

De LID geeft een officiële waarschuwing en stelt een termijn voor verbetering.

De wijkagent schakelt de GGD in, die beoordeelt dat de eigenaar zorg nodig heeft.

Na een hercontrole blijkt dat de situatie niet verbeterd is. In overleg met de politie worden de katten in beslag genomen en verdeeld over opvangcentra. De eigenaar krijgt hulp via maatschappelijke ondersteuning, en de woning wordt door de gemeente opgeruimd en ontsmet.

Analyse

Je realiseert je dat hier meerdere aspecten spelen:

Dierenwelzijn
De zorg voor de pony lijkt onvoldoende. Dit valt onder de Wet dieren (Besluit houders van dieren – minimumeisen voor verzorging). Overtreding hiervan is strafbaar of bestuurlijk aanpakbaar. Je zult dit moeten melden bij een handhavende instantie – waarschijnlijk is dit een typisch geval voor de LID (hobbydier, welzijn verwaarloosd). Eventueel kan ook de NVWA, maar die richt zich meer op bedrijfsmatig; hier is 144/LID logischer.

Omgevingsaspect
Mag er überhaupt een pony worden gehouden in die woonwijk? Dit hangt af van het bestemmingsplan/omgevingsplan van de gemeente. Veelal is het houden van vee in woongebieden beperkt of verboden vanwege milieu en overlast. Waarschijnlijk overtreedt de eigenaar een lokale regel (APV of planologische regel). Dit is iets wat de gemeente zelf moet handhaven. Bijvoorbeeld via de bouw- of milieuovertreding (illegale stal bouwen, mestopslag in woonwijk?) of via een APV-bepaling (“verbod hinderlijke of schadelijke dieren te houden”). Hier moet je intern met ruimtelijke ordening/juridische afdeling overleggen welke regel van toepassing is.

Overlast (openbare orde)
De stank en geluid vallen hieronder. De buren hebben recht op een schone en rustige leefomgeving. Dit kan via de APV of eventueel via de Wet aanpak woonoverlast opgepakt worden als de eigenaar niet meewerkt aan oplossingen. De burgemeester zou bij extreme overlast een gedragsaanwijzing kunnen geven. Maar meestal probeer je eerst in goed overleg of via handhavingsbeschikking (dwangsom) de overlast te stoppen.

Volksgezondheid
Veel vliegen kunnen wijzen op slechte hygiëne; dat zou GGD/omgevingsdienst aandacht kunnen vragen als er echt ziektegevaar is (zoönose risico klein bij een pony, maar toch).

Emotie en communicatie
De eigenaar is wellicht onwetend of heeft moeite om goed voor het dier te zorgen (misschien financiële problemen?). En de buren zijn terecht bezorgd en ook een beetje geïrriteerd door de overlast. Hier komt ook jouw advies- en bemiddelingsrol kijken: naast de juridische kant, hoe krijg je de situatie opgelost? Misschien kun je de eigenaar bewegen afstand te doen van de pony naar een beter adres, of hulp inschakelen van dierenopvang.

Aanpak

Je besluit een 144-melding te doen voor de pony’s welzijn. De volgende dag komt een LID-inspecteur langs, waar jij bij aansluit. Deze bevestigt dat de pony sterk vermagerd is en legt de eigenaar uit dat dit zo niet kan. Er wordt een officiële waarschuwing gegeven en afspraken gemaakt: de eigenaar moet binnen twee weken het dier laten nakijken door een dierenarts en de leefomstandigheden verbeteren (meer voer, schoon water, mest opruimen, een dakje als schuilstal).

Jij stuurt namens de gemeente de eigenaar ook een brief dat het houden van een pony in strijd is met de woonbestemming en dat hij een andere locatie moet zoeken voor het dier binnen, zeg, drie maanden, anders gaat de gemeente handhaven. Ook wijs je op de overlastklachten en verzoek je hem maatregelen te nemen (vaker uitmesten, evt. geurwerende bodembedekker).

Na twee weken controleert de LID opnieuw: er is geen verbetering, de pony is zelfs zieker.

In overleg met de officier van justitie besluit men de pony in beslag te nemen op grond van de Wet dieren. De dierenpolitie assisteert hierbij. De pony wordt naar een opvangadres gebracht waar hij zal aansterken.

Jij informeert de klagende buren over deze stap. Intussen loopt de bestuursrechtelijke procedure: de eigenaar mag de pony daar niet terugplaatsen, er wordt eventueel een dwangsom opgelegd als hij weer een groot dier in de tuin neemt. Ook wordt gekeken of de eigenaar misschien andere hulp nodig heeft (sociaal team inschakelen, aangezien het bezit van dit dier wellicht een onderdeel is van een groter probleem bij deze persoon).