2.2 Landelijk en provinciaal bestuur | Training Adviseur Dierenwelzijn

Module 2: Bestuurlijke en organisatorische kennis

2.2 Landelijk en provinciaal bestuur

Nederland kent een gelaagde bestuursstructuur waarbij het Rijk, de provincies en de gemeenten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid. Op het gebied van dierenwelzijn en faunabeheer hebben alle drie de bestuurslagen specifieke taken.

Het Rijk stelt de wetten en regels vast, de provincies zorgen voor de uitvoering van het natuur- en faunabeleid en de gemeenten zijn verantwoordelijk voor de lokale toepassing en handhaving van regels binnen hun gebied.

In deze les gaan we in op de samenwerking tussen deze bestuurslagen, de rol van ministeries, inspectiediensten en de provincie.

Bestuurlijke organen van het Rijk

Het Rijk is de hoogste bestuurslaag in Nederland en stelt de wetten, kaders en richtlijnen vast waar provincies en gemeenten zich aan moeten houden. Binnen het Rijk zijn verschillende bestuursorganen actief die verantwoordelijk zijn voor beleid, wetgeving en handhaving op het gebied van dierenwelzijn, natuurbescherming en faunabeheer.

Bestuurlijke organen van het Rijk:

1. De regering (ministerraad)

De regering, bestaande uit de koning en ministers, is verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten en het bestuur van het land.

De ministerraad, die alleen uit de ministers bestaat, bepaalt het regeringsbeleid en dient wetsvoorstellen in bij het parlement.

Belangrijke taken van de regering op het gebied van dierenwelzijn en faunabeheer:

Opstellen en uitvoeren van nationaal beleid op basis van EU-regelgeving en internationale verdragen.
Indienen van wetsvoorstellen en beleidsnota’s bij de Tweede Kamer.
Aansturen van uitvoeringsinstanties en inspectiediensten, zoals de NVWA en de politie.

Binnen de regering hebben verschillende ministeries specifieke verantwoordelijkheden.

2. Ministeries en hun rol bij dierenwelzijn

1. Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN)

Dit ministerie speelt een centrale rol in het dierenwelzijnsbeleid. Het is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en implementatie van wet- en regelgeving die betrekking heeft op dieren in Nederland. Het is de belangrijkste speler op het gebied van dierenwelzijn en faunabeheer.

Dit ministerie is verantwoordelijk voor:

Wet dieren, waarin regels staan over dierenwelzijn, huisdieren, veehouderij en diergeneeskundige zorg.
Omgevingswet, waarin natuurbescherming en faunabeheer zijn geregeld.
Implementatie van EU-wetgeving en internationale verdragen over dierenwelzijn en natuurbeheer.
Toezicht op natuurgebieden en wildbeheer via samenwerking met provincies en natuurorganisaties.

Onder LVVN vallen belangrijke uitvoeringsinstanties:

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA): handhaaft dierenwelzijnsregels, controleert veehouderijen en handhaaft bij dierenmishandeling.
Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA): geeft wetenschappelijk en ethisch advies over dierenwelzijn.

2. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)

Bepaalt via de Gemeentewet en Provinciewet welke bevoegdheden gemeenten en provincies hebben.
Houdt toezicht op bestuurlijke samenwerking en de verdeling van verantwoordelijkheden.
Is verantwoordelijk voor de Omgevingswet, die bepaalt hoe ruimtelijke ordening en natuurbeheer zijn geregeld.

3. Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV)

Is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van dierenmishandeling en overtredingen van de Wet dieren.
Het Openbaar Ministerie (OM) behandelt ernstige dierenwelzijnszaken.
Samenwerking met de politie en BOA’s bij handhaving van dierenwelzijnsregels.

4. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)

Stelt regels op over transport en milieu-impact van dierenvervoer.
Houdt toezicht op de bescherming van aquatische ecosystemen en waterbeheer.
Is betrokken bij regelgeving rondom natuurbeheer in en om waterwegen.

3. Staten-Generaal (Tweede en Eerste Kamer)

De Staten-Generaal vormen het parlement en bestaan uit de Tweede en Eerste Kamer.

De Tweede Kamer

Controleert de regering en kan ministers ter verantwoording roepen.
Debatteert over wetsvoorstellen en beleidsnota’s.
Dient moties en amendementen in om wetgeving aan te passen.
Heeft commissies die zich bezighouden met specifieke beleidsthema’s, zoals dierenwelzijn, natuurbeheer en landbouw.

De Eerste Kamer

Beoordeelt of wetten uitvoerbaar en juridisch correct zijn, maar kan geen wijzigingen meer aanbrengen in wetsvoorstellen. Zij kunnen een wet goedkeuren of verwerpen.

Voor dierenwelzijn worden wetsvoorstellen vaak voorbereid door de Vaste Kamercommissie voor LVVN, die hierover debatteert en de minister ondervraagt.

4. Adviesorganen en inspectiediensten van het Rijk

Naast ministeries en het parlement zijn er verschillende advies- en inspectieorganen die zich richten op dierenwelzijn en faunabeheer.

Adviesorganen

Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) → adviseert over ethische en beleidsmatige vraagstukken rondom dierenwelzijn.
Raad van State → geeft juridisch advies over nieuwe wetgeving, inclusief natuur- en dierenbeschermingswetten.

Inspectiediensten

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) → controleert naleving van dierenwelzijnsregels en handhaaft bij commerciële bedrijven (oa slachthuizen en fokkers).
Landelijke Inspectiedienst Dierenwelzijn (LID) → controleert naleving van dierenwelzijn bij particulieren. Voorheen was deze dienst een onderdeel van de Dierenbescherming.
Politie en BOA’s → treden op bij dierenmishandeling en illegale handel in dieren.

5. Internationale en Europese invloed op nationaal beleid

Nederland maakt deel uit van de Europese Unie, waardoor EU-wetgeving een grote invloed heeft op het nationale dierenwelzijns- en natuurbeleid.

Europese Unie (EU)

De Europese Commissie stelt regelgeving op, zoals verordeningen en richtlijnen over dierenwelzijn en biodiversiteit.
Het Europees Parlement controleert de naleving van dierenwelzijnsregels en kan wetgeving aanpassen.
Europese wetgeving heeft directe werking in Nederland (bijvoorbeeld transportregels voor dieren).

Internationale verdragen

Nederland is aangesloten bij:

Het Verdrag van Bern: bescherming van wilde dieren en hun leefgebieden in Europa.
CITES (Convention on International Trade in Endangered Species): reguleert de handel in bedreigde diersoorten.
Het Klimaatakkoord van Parijs, dat invloed heeft op milieubeleid en indirect op dierenwelzijn.

De uitvoering van deze afspraken ligt bij het Rijk, maar provincies en gemeenten hebben een rol in de implementatie en handhaving.

6. De ambtelijke organisatie

Binnen een ministerie bestaat een ambtelijke top die verantwoordelijk is voor de dagelijkse leiding en uitvoering van beleidsontwikkelingen.

1. Secretaris-generaal en directeuren-generaal

Elk ministerie wordt ambtelijk aangestuurd door een secretaris-generaal (SG). Dit is de hoogste ambtenaar binnen het ministerie en de schakel tussen de minister en de ambtelijke organisatie.
De secretaris-generaal wordt ondersteund door directeuren-generaal (DG’s), die verantwoordelijk zijn voor grote beleidsdomeinen, zoals natuur, landbouw en voedselkwaliteit bij het ministerie van LVVN.
Zij zorgen ervoor dat het beleid van de minister wordt uitgevoerd door de onderliggende ambtelijke afdelingen.

2. Beleidsdirecties en uitvoerende diensten

Binnen een ministerie zijn er meerdere beleidsdirecties, elk verantwoordelijk voor een specifiek onderdeel van het beleid. Voor dierenwelzijn en faunabeheer bij het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) betekent dit bijvoorbeeld:

Directie Dierenwelzijn en Gezondheid → richt zich op wetgeving rondom de Wet dieren, veehouderij en huisdierenbeleid.
Directie Natuur en Biodiversiteit → houdt zich bezig met de Omgevingswet, natuurbescherming en faunabeheer.

De ambtenaren binnen deze directies doen onderzoek, schrijven beleidsstukken en adviseren de minister over dierenwelzijn en natuurbeheer.

Daarnaast heeft het ministerie uitvoerende diensten, zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die beleid daadwerkelijk in de praktijk brengen en toezicht houden op de naleving.

3. Werking van de ambtelijke organisatie binnen een ministerie

De minister geeft de politieke koers aan en legt verantwoording af aan het parlement.
De ambtenaren voeren het beleid uit, adviseren de minister en bereiden wetsvoorstellen voor.
Directeuren-generaal en beleidsdirecties coördineren beleidsonderdelen en vertalen deze naar uitvoerbare richtlijnen.
Uitvoeringsinstanties (zoals NVWA en RVO) controleren en handhaven het beleid in de praktijk.

De provincies: regionale uitvoering en faunabeheer

In Nederland vormen de 12 provincies een bestuurslaag tussen het Rijk en de gemeenten. Ze hebben diverse verantwoordelijkheden, waaronder ruimtelijke ordening, natuurbeheer en milieu. Op het gebied van dierenwelzijn spelen provincies een belangrijke rol, vooral in het beheer van wilde dieren en de implementatie van natuurbeleid.

De provinciale organisatie bestaat uit verschillende bestuursorganen die samenwerken om deze taken uit te voeren.

Bestuurlijke organen van de provincie:

1. Provinciale Staten (PS)

De Provinciale Staten vormen het hoogste orgaan binnen de provincie en fungeren als volksvertegenwoordiging. Zij stellen het provinciale beleid vast en controleren de uitvoering daarvan door het dagelijks bestuur.

Het aantal Statenleden varieert per provincie en is afhankelijk van het inwonersaantal. Deze leden worden eens in de vier jaar rechtstreeks gekozen door de inwoners van de provincie. De commissaris van de Koning fungeert als voorzitter van de Provinciale Staten, maar heeft geen stemrecht.

Taken:

Beleidsvaststelling: het vaststellen van provinciale verordeningen en plannen op diverse terreinen, zoals ruimtelijke ordening en milieu.
Controle: toezicht houden op de uitvoering van het beleid door Gedeputeerde Staten.
Verkiezing Eerste Kamer: een bijzondere taak van de Provinciale Staten is het kiezen van de leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

2. Gedeputeerde Staten (GS)

Gedeputeerde Staten vormen het dagelijks bestuur van de provincie en zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het door de Provinciale Staten vastgestelde beleid.

Het college bestaat uit de commissaris van de Koning en meerdere gedeputeerden. Het aantal gedeputeerden varieert per provincie, met een minimum van drie en een maximum van zeven bij voltijdse aanstelling. Deze gedeputeerden worden benoemd door de Provinciale Staten voor een periode van vier jaar.

Taken:

Beleidsuitvoering: implementeren van provinciale besluiten en verordeningen.
Toezicht: toezien op de naleving van wet- en regelgeving door gemeenten en waterschappen binnen de provincie.
Portefeuilleverdeling: elke gedeputeerde heeft een eigen takenpakket, zoals ruimtelijke ordening, verkeer, milieu of dierenwelzijn.

Dierenwelzijn valt vaak onder de portefeuille van een gedeputeerde die zich bezighoudt met natuur, landbouw of milieu. Deze gedeputeerde bepaalt, binnen de kaders van het landelijke beleid, hoe dierenwelzijn en faunabeheer in de provincie worden ingevuld. Dit kan bijvoorbeeld gaan over:

Subsidies en financiering voor wildopvangcentra en dierenwelzijnsorganisaties.
Beheer van wilde dieren, zoals ontheffingen voor faunabeheer of herplaatsing van diersoorten.
Afstemming met gemeenten over lokale uitvoering van dierenwelzijnsbeleid.

Als dieradviseur is het belangrijk te weten welke gedeputeerde binnen de provincie verantwoordelijk is voor dierenwelzijn en welke beleidslijnen en subsidies er zijn. Dit helpt bij het coördineren van aanvragen voor opvang, faunabeheer en lokale initiatieven.

3. Commissaris van de Koning (CdK)

De commissaris van de Koning is zowel voorzitter van de Provinciale Staten als van Gedeputeerde Staten en speelt een verbindende rol binnen het provinciebestuur.

De CdK wordt benoemd voor een periode van zes jaar door de Kroon (de Koning en de ministers gezamenlijk), op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, meestal volgend op een aanbeveling van de Provinciale Staten.

Taken:

Voorzitterschap: leiden van de vergaderingen van zowel Provinciale Staten als Gedeputeerde Staten.
Vertegenwoordiging: optreden als vertegenwoordiger van de provincie bij officiële gelegenheden en in contacten met het Rijk.
Toezicht: toezien op de uitvoering van rijksbeleid binnen de provincie en het bevorderen van samenwerking tussen verschillende bestuurslagen.

4. De ambtelijke organisatie

Ook binnen een provincie is er een duidelijke scheiding tussen bestuur en ambtelijke uitvoering. Gedeputeerden nemen beslissingen, maar ambtenaren bereiden het beleid voor en zorgen voor de uitvoering.

1. Provinciesecretaris en directie

De provinciesecretaris is de hoogste ambtenaar binnen de provincie en verantwoordelijk voor het aansturen van de ambtelijke organisatie.
Hij of zij werkt nauw samen met Gedeputeerde Staten (GS) en vertaalt het beleid van de gedeputeerden naar uitvoerbare plannen.
Onder de provinciesecretaris vallen verschillende directeuren, die leidinggeven aan de beleidsafdelingen.

2. Beleidsafdelingen en hun taken

Binnen een provincie bestaan er meerdere afdelingen die zich met natuurbeheer en dierenwelzijn bezighouden. Dit kan bijvoorbeeld zijn:

Afdeling Natuur en Landschap → stelt het faunabeleid en natuurbeheerplannen op, waaronder het verlenen van ontheffingen voor faunabeheer.
Afdeling Milieu en Duurzaamheid → houdt zich bezig met dierenwelzijn in relatie tot landbouw en milieu.
Afdeling Ruimtelijke Ordening → bepaalt hoe natuur en landbouwgebieden worden ingedeeld en of er rekening wordt gehouden met ecologische verbindingen.

Als dieradviseur binnen een gemeente heb je vooral te maken met de beleidsafdelingen van de provincie, bijvoorbeeld wanneer je:

Een ontheffing voor faunabeheer moet aanvragen.
Contact hebt over natuurbeheerplannen en hoe deze van invloed zijn op gemeentelijk beleid.

Provinciale aanpak van dierenwelzijn

Hoewel het Rijk de kaders stelt voor dierenwelzijn, hebben provincies een belangrijke rol in de regionale uitvoering en het bieden van maatwerk. De aandacht voor dierenwelzijn kan echter per provincie verschillen en is vaak afhankelijk van het gevoerde beleid en de prioriteiten die door de Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten worden gesteld.

In Nederland erkennen bijvoorbeeld verschillende provincies het belang van wildopvangcentra en bieden zij financiële ondersteuning om deze voorzieningen te versterken. Het gaat hierbij om de volgende provincies:

De provincie Zuid-Holland heeft voor de periode van vier jaar een totaalbedrag van €1 miljoen gereserveerd ter ondersteuning van wildopvangcentra.
In Noord-Holland is een eenmalige subsidie van €400.000 toegekend, verdeeld over dertien wildopvangcentra in de provincie.
De Provinciale Staten van Utrecht hebben motie ‘Steun voor dierenopvang provincie Utrecht’ aangenomen, waarmee €100.000 beschikbaar is gesteld voor dierenopvangcentra en dierenvoedselbanken. Deze middelen worden via een subsidie aan de stichting DierenLot verstrekt.
De provincie Limburg heeft een subsidieregeling ingesteld voor het vervoeren en opvangen van zieke en gewonde inheemse wilde beschermde dieren. De regeling voorziet in een vergoeding van €37,50 per vervoerde rit naar een hoofdopvangcentrum en €56,25 per opgevangen dier.
De provincie Groningen heeft subsidies verleend ter ondersteuning van wildopvangcentra in de regio. De maximale bijdrage is € 7.500 voor een wildopvang en € 2.500 voor een dierenambulance.

Interbestuurlijk toezicht: controle op de uitvoering

In Nederland houdt elke bestuurslaag toezicht op de uitvoering van beleid door de onderliggende bestuurslagen. Dit wordt interbestuurlijk toezicht genoemd. De Rijksoverheid controleert of provincies en gemeenten hun wettelijke taken goed uitvoeren, terwijl provincies op hun beurt toezicht houden op gemeenten.

Toezicht op de gemeente is vooral van belang bij:

Dierenwelzijnsbeleid en faunabeheer, zoals het naleven van provinciale regels over opvang en beheer van wilde dieren.
Handhaving van landelijke dierenwelzijnswetten, zoals controles op dierenopvang en naleving van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Financieel toezicht, bijvoorbeeld als een gemeente niet goed omgaat met budgetten voor dierenwelzijnsbeleid of opvangcentra.

Jouw rol als dieradviseur binnen de bestuurslagen

Als dieradviseur werk je binnen de gemeente en ben je indirect onder toezicht van de provincie en het Rijk. Dit betekent dat je:

Op de hoogte moet zijn van de provinciale en landelijke regels over dierenwelzijn en natuurbeheer.
Moet zorgen dat jouw gemeente het beleid correct uitvoert, om te voorkomen dat de provincie ingrijpt.
Eventuele ontheffingen of subsidies via de juiste bestuurslaag moet aanvragen, afhankelijk van of een regel bij het Rijk, de provincie of de gemeente ligt.

Ook al heb je geen directe inspraak in het beleid, je bent wel verantwoordelijk voor de uitvoering van dierenwelzijnsbeleid binnen de kaders die door het Rijk en de provincies zijn vastgesteld. Dit betekent dat je continu alert moet zijn op de meest recente wet- en regelgeving, ontheffingsprocedures en beleidsveranderingen.

Dierenwelzijn wordt op landelijk niveau regelmatig meegenomen in politieke discussies en beleidsvorming door organisaties als de Dierencoalitie en Stichting DierenLot. Zij zetten zich in voor betere wettelijke bescherming van dieren en financiële steun aan dierenwelzijnsinitiatieven. De uitkomsten van hun lobbywerk vertalen zich naar nieuwe richtlijnen en wetgeving, die uiteindelijk invloed hebben op de dagelijkse praktijk binnen de gemeente. Daarom is het ook goed om dergelijke lobbyorganisaties goed te volgen.

Praktijkvoorbeeld: damherten in de woonwijken

Een gemeente krijgt meldingen over een groep damherten die steeds vaker in woonwijken worden gesignaleerd. De dieren zorgen voor verkeersgevaar en richten schade aan in tuinen en openbare plantsoenen. Omdat damherten onder de Omgevingswet vallen als beschermde diersoort, mag de gemeente niet zelfstandig ingrijpen zonder toestemming van de provincie.

Stap 1: Beoordeling door de gemeente
Als dieradviseur adviseer je de gemeente over de te nemen stappen. Je beoordeelt:

De ernst van de situatie: is er daadwerkelijk overlast of gevaar?
Welke bestuurslaag verantwoordelijk is: ligt de bevoegdheid bij de provincie of het Rijk?
Welke maatregelen mogelijk zijn: kan verjaging werken of is afschot nodig?

Stap 2: Overleg met de provincie
Omdat faunabeheer een provinciale verantwoordelijkheid is, dien je als gemeente een verzoek tot ontheffing in bij de provincie. Hierin moet je onderbouwen:

De noodzaak van ingrijpen en waarom alternatieve maatregelen niet voldoende werken.
Een inschatting van de populatie, de ecologische impact en de risico’s voor de verkeersveiligheid.
Hoe de gemeente samenwerkt met wildbeheereenheden en natuurorganisaties.

De provincie beoordeelt het verzoek en kan een ontheffing verlenen aan een faunabeheereenheid (FBE) om de hertenpopulatie te reguleren. Uitvoering hiervan ligt dan bij de wildbeheereenheid (WBE).

Stap 3: Overleg met andere instanties
Tijdens de beoordeling wordt mogelijk ook overleg gevoerd met:

Het ministerie van LVVN, als er landelijke beleidsregels in het geding zijn.
Dierenwelzijnsorganisaties, die bezwaar kunnen maken tegen het afschieten van dieren.
De RDA, als ethische en maatschappelijke kwesties een rol spelen.

Stap 4: Uitvoering en evaluatie
Als de provincie de ontheffing verleent, mag een wildbeheereenheid ingrijpen volgens de gestelde voorwaarden. Als dieradviseur monitor je of de maatregelen effectief zijn en/of aanvullende aanpassingen nodig zijn in het gemeentelijke beleid.

Een opdracht om voor jezelf uit te werken

Het praktijkvoorbeeld over de damherten laat zien hoe complexe situaties rondom dierenwelzijn, faunabeheer en veiligheid op elkaar botsen. Als dieradviseur heb je geen directe zeggenschap, maar speel je een grote rol in de uitvoering en advisering binnen de gemeente.

Bij dit soort casussen is er vaak een spanningsveld tussen dierenwelzijn (het beschermen van individuele dieren) en faunabeheer (het reguleren van populaties om schade en gevaar te voorkomen). Werk voor jezelf uit:

Wat je vindt van deze situatie.
Is ingrijpen noodzakelijk in jouw ogen?
Hoe weeg jij dierenwelzijn af tegen faunabeheer en veiligheid?
Zou jij het zien als jouw functie om de inwoners te informeren over het schieten van damherten? Zo ja, hoe denk je over deze taak in deze specifieke casus?

Deze oefening helpt je om na te denken over de ethische en beleidsmatige aspecten van dierenwelzijn en faunabeheer. Het leert je strategisch handelen binnen het gemeentelijk beleid en laat je ervaren hoe je als dieradviseur een bemiddelende rol speelt tussen wetgeving, politiek en praktijk. Waarbij ook vaak emoties een rol spelen. Specifieke informatie over wet- en regelgeving komt aan de orde in latere modules, die hoef je niet voor deze casus te weten.

Je hoeft deze uitwerking niet in te sturen als huiswerk.